廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動(dòng)“三舊”改造
促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導意見(jiàn)
粵府〔2019〕71號
各地級以上市人民政府，省政府各部門(mén)、各直屬機構：
為深入實(shí)施黨中央、國務(wù)院關(guān)于粵港澳大灣區建設的戰略部署，繼續深入推進(jìn)節約集約用地示范省建設，全面推進(jìn)土地供給側結構性改革，優(yōu)化“三舊”改造市場(chǎng)化運作機制，加快推動(dòng)“三舊”改造取得突破性進(jìn)展，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，提出如下指導意見(jiàn)：
一、重要意義
全面促進(jìn)資源節約集約利用，功在當代、利在千秋。2009年以來(lái)，按照部省合作共建節約集約用地示范省的部署，我省在全國率先開(kāi)展“三舊”改造工作，在盤(pán)活存量土地資源、保障經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，為國家建立城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)制度提供了“廣東經(jīng)驗”。但在“三舊”改造實(shí)踐過(guò)程中，我省還存在推進(jìn)機制不完善、政策體系不健全、未形成強大合力等問(wèn)題，需要進(jìn)一步深化改革創(chuàng )新，激發(fā)市場(chǎng)活力，形成強大動(dòng)力，推動(dòng)“三舊”改造取得突破性進(jìn)展。加快推動(dòng)“三舊”改造，是我省深入貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、全面推動(dòng)土地供給側結構性改革、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，是優(yōu)化國土空間格局、提升城市形象和發(fā)展競爭力、助力粵港澳大灣區建設世界級城市群的現實(shí)需要，是我省實(shí)現“四個(gè)走在前列”、當好“兩個(gè)重要窗口”的必然要求。
二、總體要求
（一）指導思想。
以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì )精神，深入貫徹習近平總書(shū)記對廣東重要講話(huà)和重要指示批示精神，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)的決策部署，遵循市場(chǎng)化運作規律，以?xún)?yōu)化“三舊”改造內生動(dòng)力機制為方向，以提高存量土地資源配置效率為核心，以改善城鄉人居環(huán)境、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級、加強歷史文化和生態(tài)環(huán)境保護為重點(diǎn)，以打造多元化的配套政策體系為基礎，全力推動(dòng)“三舊”改造取得突破性進(jìn)展。
（二）工作原則。
堅持以人民為中心。加大政府讓利惠民力度，堅持“先安置、后拆遷”，總結規范改造模式，完善用地指標流轉交易平臺，維護原權利人合法權益，調動(dòng)農村集體經(jīng)濟組織和農民的積極性、主動(dòng)性，滿(mǎn)足人民群眾對美好生活的向往。
堅持以目標為引領(lǐng)。以促進(jìn)城鄉融合發(fā)展和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為根本目標，加大政策創(chuàng )新供給力度，推動(dòng)建立政府引導、市場(chǎng)運作、規劃統籌、政策支撐、法治保障的“三舊”改造工作新格局。
堅持以問(wèn)題為導向。瞄準入庫門(mén)檻高、規劃調整難、稅費負擔重、土地征拆難等問(wèn)題，運用系統改革思維，構建開(kāi)放型、綜合性、多元化的政策體系，形成工作合力。
堅持優(yōu)化國土空間格局。綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、國土空間利用、生態(tài)文明建設等因素，堅持拆改留相結合，運用“繡花”功夫加強歷史文化保護，精準扶持重大產(chǎn)業(yè)類(lèi)和公益性項目，全面優(yōu)化生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間以及社會(huì )治理空間。
三、深化改革措施
（三）創(chuàng )新規劃管理制度。
1. “三舊”改造單元規劃可作為項目實(shí)施依據?！叭f”改造涉及控制性詳細規劃未覆蓋的區域，可由規劃主管部門(mén)組織編制“三舊”改造單元規劃，參照控制性詳細規劃審批程序批準后，作為控制性詳細規劃實(shí)施?！叭f”改造涉及控制性詳細規劃調整的，可參照控制性詳細規劃修改程序批準“三舊”改造單元規劃，覆蓋原控制性詳細規劃。
2. 優(yōu)化建設用地規模調節機制。確需實(shí)施“三舊”改造，但因不符合土地利用總體規劃而無(wú)法納入“三舊”改造標圖建庫范圍的，可按程序和權限修改土地利用總體規劃，落實(shí)建設用地規模后納入標圖建庫范圍。涉及城市總體規劃限建區的，可按程序一并調整。各級國土空間規劃編制完成后，各地可按照國土空間規劃管理要求進(jìn)行銜接或調整。
（四）創(chuàng )新審查報批機制。
3. 優(yōu)化標圖建庫審查要求。實(shí)地在2009年12月31日前已建設使用且符合上蓋物占地比例要求，但第二次全國土地調查或最新的土地利用現狀圖確定為非建設用地，不涉及復墾且確需改造建設的，落實(shí)建設用地規模后可納入標圖建庫范圍。將相鄰多宗地整體入庫的，可以整體核算上蓋物占地比例，但不得包含已認定為閑置土地的地塊。上蓋物占地比例未達到30%，但符合相關(guān)規劃條件或行業(yè)用地標準規定的下限，或改造后用于建設教育、醫療、養老、體育等公益性項目的，可納入標圖建庫范圍。
4. 簡(jiǎn)化“三舊”用地報批手續。實(shí)地在2009年12月31日前已建設使用且已按第3點(diǎn)規定納入標圖建庫范圍的，遵循實(shí)事求是的原則，落實(shí)建設用地規模后可按建設用地辦理“三舊”用地手續。涉及完善集體建設用地手續并轉為國有建設用地的“三舊”改造項目，可將項目改造方案以及完善集體建設用地手續材料、轉為國有建設用地材料一并報地級以上市人民政府審批。
5. 優(yōu)化微改造項目行政審批手續。對于納入標圖建庫范圍，以保留原建筑物主體或采取加建擴建、局部拆建、完善公建配套設施、改變建筑使用功能等方式實(shí)施的微改造項目，優(yōu)化規劃、用地、建設、消防、商事登記等行政審批手續辦理流程，提高審批效率。具體實(shí)施細則由各地級以上市人民政府自行制定。
6. 推行區域評估制度。對已完成區域評估的連片改造村級工業(yè)園、“工改工”等項目，在符合區域評估報告使用條件下，不再要求單個(gè)改造項目進(jìn)行壓覆重要礦產(chǎn)資源、節能、環(huán)境影響、地質(zhì)災害危險性、地震安全性等相關(guān)評估。
（五）支持整體連片改造。
7. 支持舊城鎮、舊村莊整體改造。對以拆除重建方式實(shí)施的舊城鎮、舊村莊改造項目，應以成本和收益基本平衡為原則合理確定容積率；因用地和規劃條件限制無(wú)法實(shí)現盈虧平衡的，可通過(guò)政府補助、異地安置、容積率異地補償等方式進(jìn)行統籌平衡。經(jīng)農村集體經(jīng)濟組織同意，舊村莊改造項目可整合本村權屬范圍內符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的其他用地，納入舊村莊改造項目一并實(shí)施改造。納入的其他用地可參照邊角地、夾心地、插花地有關(guān)規定進(jìn)行用地報批，但只能用于復建安置或公益設施建設。整體連片改造時(shí)要合理安排一定比例用地，用于基礎設施、市政設施、公益事業(yè)等公共設施建設，充分保障教育、醫療、養老、體育用地需求，切實(shí)加強對歷史遺產(chǎn)、不可移動(dòng)文物及歷史建筑的保護。
8. 支持集體和國有建設用地混合改造。對于納入“三舊”改造范圍、位置相鄰的集體建設用地與國有建設用地，可一并打包進(jìn)入土地市場(chǎng)，通過(guò)公開(kāi)交易或協(xié)議方式確定使用權人，實(shí)行統一規劃、統一改造、統一運營(yíng)。各地實(shí)施集體和國有建設用地混合改造時(shí)，應嚴格控制國有建設用地的規模上限及其所占的比例。
9. 支持土地置換后連片改造。在符合規劃、權屬清晰、雙方自愿、價(jià)值相當的前提下，允許“三舊”用地之間或“三舊”用地與其他存量建設用地進(jìn)行空間位置互換。以拆除重建方式實(shí)施的“三舊”改造項目，可將標圖建庫范圍內的“三舊”用地進(jìn)行復墾，復墾產(chǎn)生的建設用地規模和指標可用于本項目范圍內的非建設用地，辦理轉用手續后一并實(shí)施改造，也可有償轉讓給本市其他“三舊”改造項目使用。
（六）支持降低用地成本。
10. 采取多種地價(jià)計收方式?！叭f”改造供地，可以單宗或區片土地市場(chǎng)評估價(jià)為基礎，綜合考慮改造主體承擔的拆遷安置費用、移交給政府的公益性用地及物業(yè)等因素確定政府應收地價(jià)款。在保障政府收益不受損的前提下，允許以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收繳土地價(jià)款。具體地價(jià)計收標準及形式由各地級以上市人民政府制定。
11. 創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)載體享受差別化地價(jià)。鼓勵各地利用“三舊”用地建設科技企業(yè)孵化器、眾創(chuàng )空間、新型研發(fā)機構、實(shí)驗室、專(zhuān)業(yè)鎮協(xié)同創(chuàng )新中心等創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)載體，按科教用地或工業(yè)用地用途供地，并綜合考慮分割轉讓比例、轉讓限制條件、政府回購權等因素實(shí)行差別化地價(jià)。
（七）支持優(yōu)化利益分配。
12. 實(shí)行土地增值稅補助政策。自2019年度起，各地級以上市“三舊”改造項目所產(chǎn)生的土地增值稅收入（全口徑）較上一年度增長(cháng)超過(guò)8%的部分，由省按30%的比例核定補助該市。對于人為調節“三舊”改造項目土地增值稅收入進(jìn)度的市，不予安排對應年度補助。具體由各地級以上市政府提出資金補助申請報省財政廳，省財政廳會(huì )同省自然資源廳、省稅務(wù)局審核后，辦理資金撥付。
13. 加大對“工改工”及公益性項目獎補力度。各地應落實(shí)資金保障，統籌運用“三舊”改造土地出讓、稅收等資金，對村級工業(yè)園改造、“工改工”項目和增加綠地、體育公園、歷史文物保護等公益性改造項目實(shí)施獎補。省級統籌整合使用相關(guān)財政資金，支持市縣開(kāi)展“三舊”改造工作，具體操作辦法由省財政廳會(huì )同省工業(yè)和信息化廳、自然資源廳、住房城鄉建設廳制定。
14. 降低改造項目稅收負擔。經(jīng)項目所在地縣級以上人民政府確認，同一項目原多個(gè)權利主體通過(guò)權益轉移形成單一主體承擔拆遷改造工作的，屬于政府征收（收回）房產(chǎn)、土地并出讓的行為，按相關(guān)稅收政策辦理。具體稅收指引由省稅務(wù)局會(huì )同省財政廳、自然資源廳制定。
（八）強化倒逼促改措施。
15. 提高低效用地項目運營(yíng)成本。各地可根據項目用地規模、畝均產(chǎn)值、單位能耗、排污強度、勞動(dòng)生產(chǎn)率等指標對用地效率進(jìn)行分等定級，并在用能、用電、用水、排污權等方面實(shí)行差別化配置，倒逼低效用地主體主動(dòng)實(shí)施改造或退出用地。
（九）強化行政司法保障。
16. 實(shí)行政府裁決和司法裁判?！叭f”改造項目，多數原權利主體同意改造，少數原權利主體不同意改造的，按照《中華人民共和國土地管理法》及其實(shí)施條例、《國有土地上房屋征收與補償條例》相關(guān)規定處理；法律法規沒(méi)有規定的，可積極探索政府裁決。對由市場(chǎng)主體實(shí)施且“三舊”改造方案已經(jīng)批準的拆除重建類(lèi)改造項目，特別是原有建筑物存在不符合安全生產(chǎn)、城鄉規劃、生態(tài)環(huán)保、建筑結構安全、消防安全要求或妨害公共衛生、社會(huì )治安、公共安全、公共交通等情況，原權利主體對搬遷補償安置協(xié)議不能達成一致意見(jiàn)，符合以下分類(lèi)情形的，原權利主體均可向項目所在地縣級以上人民政府申請裁決搬遷補償安置協(xié)議的合理性，并要求限期搬遷。
?。?）土地或地上建筑物為多個(gè)權利主體按份共有的，占份額不少于三分之二的按份共有人已簽訂搬遷補償安置協(xié)議；
?。?）建筑物區分所有權的，專(zhuān)有部分占建筑物總面積不少于三分之二且占總人數不少于三分之二的權利主體已簽訂搬遷補償安置協(xié)議；
?。?）拆除范圍內用地包含多個(gè)地塊的，符合上述規定的地塊總用地面積應當不少于拆除范圍用地面積的80%；
?。?）屬于舊村莊改造用地，農村集體經(jīng)濟組織以及不少于三分之二的村民或戶(hù)代表已簽訂搬遷補償安置協(xié)議。
對政府裁決不服的，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。當事人在法定期限內不申請行政復議或提起行政訴訟且不履行裁決的，由作出裁決的人民政府申請人民法院強制執行。
縣級以上人民政府進(jìn)行裁決前，應當先進(jìn)行調解。
（十）強化項目實(shí)施監管。
17. 實(shí)行項目協(xié)議監管。各地要建立改造項目協(xié)議監管和多部門(mén)聯(lián)合監管機制。對于產(chǎn)業(yè)類(lèi)改造項目，可將產(chǎn)業(yè)準入條件、投產(chǎn)時(shí)間、投資強度、產(chǎn)出效率和節能環(huán)保、股權變更約束等要求納入項目監管協(xié)議。對于改造主體不依規依約實(shí)施改造的，市縣級人民政府應責令改造主體限期整改，拒不整改的可由原批準單位撤銷(xiāo)對改造方案的批復，并將企業(yè)失信行為納入信用記錄向社會(huì )公布，依法限制改造主體參與其他“三舊”改造項目。
18. 發(fā)揮政府補位作用。對于市場(chǎng)主導的拆除重建類(lèi)改造項目，市場(chǎng)主體已征得第16點(diǎn)規定比例的原權利主體同意，但項目仍難以推進(jìn)，在政府規定的期限內無(wú)法與所有原權利主體達成搬遷補償協(xié)議的，該市場(chǎng)主體可申請將項目轉為由政府主導的方式推進(jìn)。市縣級人民政府可在現有工作基礎上繼續推進(jìn)土地、房產(chǎn)征收（收回）工作，并對經(jīng)核定的市場(chǎng)主體前期投入費用予以合理補償。
19. 實(shí)行信息全流程公開(kāi)。各地要以信息公開(kāi)為抓手，建立有效的風(fēng)險防控體系，打造“三舊”改造陽(yáng)光工程，嚴防廉政風(fēng)險。將“三舊”改造標圖建庫、項目確認、規劃計劃編制、改造方案及用地審批、簽訂監管協(xié)議、土地供應、地價(jià)款核算、稅費繳交、竣工驗收等各事項的標準和辦事流程納入政府信息主動(dòng)公開(kāi)范圍。對具體“三舊”改造項目的審批結果應依法依規及時(shí)公開(kāi)。
四、工作要求
（十一）強化市縣政府主體責任。市縣政府要充分認識“三舊”改造的重大意義，切實(shí)履行主體責任。建立完善由政府牽頭的“三舊”改造工作協(xié)調機制和容錯糾錯機制，主要負責人要親自抓，督促相關(guān)部門(mén)各司其職、各負其責，合力推進(jìn)“三舊”改造工作。針對“三舊”改造重點(diǎn)區域，要組織公安、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉建設、市場(chǎng)監管、稅務(wù)等部門(mén)加大聯(lián)合執法力度，堅決清理各種違法違規生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，強力推進(jìn)違法用地、違法建設治理工作。
（十二）強化協(xié)同推進(jìn)合力。各有關(guān)部門(mén)要明確分工，落實(shí)“三舊”改造工作責任。自然資源部門(mén)負責統籌推進(jìn)“三舊”改造工作，重點(diǎn)做好標圖建庫、規劃用地管理、不動(dòng)產(chǎn)登記等工作，加強政策解讀和宣傳。住房城鄉建設部門(mén)（城市管理綜合執法部門(mén)）負責“三舊”改造涉及違法建設治理、市政配套設施建設監督、歷史建筑保護利用等工作。工業(yè)和信息化部門(mén)負責對制造業(yè)企業(yè)“畝均效益”進(jìn)行綜合評價(jià)及倒逼促改、引導村級工業(yè)園升級改造等工作。財政部門(mén)負責建立資金統籌機制，制定完善土地出讓收入分配使用、“工改工”項目及公益性項目財政獎補等政策。農業(yè)農村部門(mén)負責指導農村集體經(jīng)濟組織做好集體資產(chǎn)管理。文化和旅游部門(mén)負責對“三舊”改造中的不可移動(dòng)文物做好保護及活化利用工作。地方金融監管部門(mén)負責制定金融支持政策，采取多種手段拓展改造項目融資渠道。稅務(wù)部門(mén)負責落實(shí)“三舊”改造稅收指引，加強稅收政策解讀和宣傳，研究解決“三舊”改造稅收實(shí)務(wù)問(wèn)題。發(fā)展改革、公安、人力資源和社會(huì )保障、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、衛生健康等部門(mén)在各自職責范圍內做好“三舊”改造倒逼促改和實(shí)施監管工作。各地應結合本地機構設置情況合理確定上述職責的承擔單位。
本意見(jiàn)自2019年9月30日起施行，有效期5年。各地級以上市人民政府要結合實(shí)際，制定落實(shí)本文件的具體實(shí)施細則，并報省自然資源廳備案。
廣東省人民政府
2019年8月28日
