如何界定不予公開(kāi)的政府信息范圍

周漢華

中國社科院法學(xué)研究所副所長(cháng)、研究員

　　如何界定不予公開(kāi)的政府信息范圍，既是《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“條例”）實(shí)施的難點(diǎn)，也是本次條例修訂的重點(diǎn)，更是整個(gè)政府信息公開(kāi)制度良性運行的基點(diǎn)。通過(guò)本次修訂，不予公開(kāi)的范圍界定更為科學(xué)、明確、具體，必將推動(dòng)條例實(shí)施邁上新臺階。

　　對不予公開(kāi)的范圍，條例原來(lái)采用的是具體列舉加兜底條款的方式，具體列舉的三類(lèi)例外分別是國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，兜底條款指的是“國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會(huì )穩定”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“三安全一穩定”）。條例實(shí)施中，這種規定方式的主要問(wèn)題是具體列舉的情形太少，比其他國家明確列舉的不予公開(kāi)種類(lèi)都要少得多，不具有科學(xué)性、可操作性，并導致諸如與公眾利益無(wú)關(guān)的純粹行政機關(guān)內部信息、公開(kāi)后會(huì )影響決策或行政執法公正性的過(guò)程性信息等均陷入到公開(kāi)不合理、不公開(kāi)不合規的兩難境地。實(shí)踐中，導致的后果之一是兜底條款的過(guò)度適用，影響信息公開(kāi)制度的公信力，因為畢竟不是所有申請事項都會(huì )導致“三安全一穩定”這么嚴重的后果；后果之二是不同義務(wù)主體分別采用不屬于政府信息、申請人不具備“三需要”的申請條件、申請人濫用申請權以及其他各種各樣的不予公開(kāi)理由，既使條例實(shí)施缺乏剛性，也使公開(kāi)范圍界定問(wèn)題外溢到其他制度，產(chǎn)生連環(huán)負面效應。

　　本次條例修改，進(jìn)一步豐富了不予公開(kāi)的政府信息的種類(lèi)，明確將內部事務(wù)信息、過(guò)程性信息、行政執法案卷信息納入到具體列舉的范圍。內部事務(wù)信息屬于行政機關(guān)內部事務(wù)，對行政相對人的權利義務(wù)不產(chǎn)生直接或實(shí)際影響，公開(kāi)之后可能會(huì )對行政機關(guān)的正常工作造成不必要的影響。過(guò)程性信息尚處于討論、研究或者審查過(guò)程中，不具有確定性，公開(kāi)后可能會(huì )誤導公眾，也可能干擾行政機關(guān)公正、合理的做出決策。內部事務(wù)信息和過(guò)程性信息不宜公開(kāi)，既是絕大多數國家的通行做法，也是條例實(shí)施的實(shí)踐經(jīng)驗，國辦文件以及一些地方、部門(mén)的實(shí)施性規定均已將這兩類(lèi)信息納入不予公開(kāi)的范圍，司法實(shí)踐中也得到人民法院的確認。

　　本次修訂還規定行政執法案卷信息可以不予公開(kāi)，主要考慮是，行政執法案卷信息主要涉及當事人、利害關(guān)系人的權益，相關(guān)法律、法規、規章對于在具體行政程序中保障當事人、利害關(guān)系人的知情權已有規定；這類(lèi)信息與其他主體沒(méi)有直接利害關(guān)系，公開(kāi)后可能會(huì )對行政機關(guān)的執法工作和當事人、利害關(guān)系人的權益產(chǎn)生不利影響。但是，法律、法規、規章規定行政執法案卷信息應當公開(kāi)的必須要公開(kāi)。比如，《行政復議法》規定申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書(shū)面答復、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，行政復議機關(guān)不得拒絕?！逗ｊP(guān)關(guān)于當事人查閱行政處罰案件材料的暫行規定》規定當事人、當事人委托的律師可以向海關(guān)申請查閱案件材料?！懂a(chǎn)業(yè)損害調查信息查閱與信息披露規定》規定案件的所有利害關(guān)系方可以到商務(wù)部貿易救濟措施公開(kāi)信息查閱室查找、閱覽、摘抄、復印與案件產(chǎn)業(yè)損害調查有關(guān)的公開(kāi)信息，公開(kāi)信息包括相關(guān)方提供材料的公開(kāi)文本或非保密概要等。通過(guò)增設這一類(lèi)例外，可以讓單行立法（法律、法規、規章等）能夠更多根據不同領(lǐng)域的發(fā)展狀況，量身定做具體實(shí)施規范，避免一刀切。當然，鑒于行政執法覆蓋的范圍很廣，各方面對范圍的理解也不完全統一，適用這一類(lèi)例外應該嚴格慎重。

　　條例本次修訂不予公開(kāi)范圍的意義，一是將實(shí)踐中積累的經(jīng)驗與做法明確規定到條例中，使不予公開(kāi)范圍的界定更為科學(xué)、明確，具體，既提高制度的權威性，也便于條例的實(shí)施，有效解決過(guò)去存在的各種突出問(wèn)題。二是有助于形成具體例外規定與一般兜底條款之間的良性互動(dòng)，義務(wù)機關(guān)絕大部分情況下都應該首先適用具體例外規定，真正會(huì )對國家安全等造成影響，具體例外又缺乏規定的，才適用兜底條款，以改變過(guò)去那種過(guò)度適用兜底條款的現象。三是明確劃定不予公開(kāi)的范圍以后，才能真正把握公開(kāi)與不公開(kāi)的邊界，使條例明確規定的以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則具有操作基礎，推動(dòng)條例實(shí)施與政務(wù)公開(kāi)工作全面邁上新臺階。