上月，《廣州市城市更新條例（征求意見(jiàn)稿）》發(fā)布，計劃年底正式出臺；深圳則在今年3月1日起正式施行《深圳經(jīng)濟特區城市更新條例》。

　　經(jīng)歷10多年的“三舊”改造探索實(shí)踐，廣東迎來(lái)城市品質(zhì)提升收成期——廣州科學(xué)城、中新知識城、海珠創(chuàng )新灣、南沙科學(xué)城等借助舊改盤(pán)活大量產(chǎn)業(yè)用地，成為支撐城市高質(zhì)量發(fā)展的新引擎；而像廣州永慶坊、佛山嶺南新天地等“修舊如舊”的街區，也成為市民休閑好去處……

　　廣東“三舊”改造一大亮點(diǎn)，是撬動(dòng)了社會(huì )力量參與?！?020廣東省“三舊”改造（城市更新）發(fā)展報告》（下稱(chēng)“報告”）顯示，截至2020年底，廣東累計投入“三舊”改造資金1.95萬(wàn)億元，約占同期固定資產(chǎn)投資5％，社會(huì )資本所占比例繼續穩居86％以上。其中，粵港澳大灣區成為社會(huì )資本城市更新業(yè)務(wù)布局的重點(diǎn)。

　　成效

　　增加建設用地，提高畝產(chǎn)效益

　　8月6日，佛山召開(kāi)全市村級工業(yè)園升級改造工作推進(jìn)會(huì )。會(huì )上透露，佛山共計36.7萬(wàn)畝村級工業(yè)園，全面改造類(lèi)21.16萬(wàn)畝，綜合整治類(lèi)15.54萬(wàn)畝。截至目前，累計完成地上物拆除10.6萬(wàn)畝，約占總拆除任務(wù)的50%，新建、在建產(chǎn)業(yè)載體建筑面積超2200萬(wàn)平方米；成功引進(jìn)超億元項目198個(gè)，總投資2744億元。其中，今年以來(lái)完成拆除3.21萬(wàn)畝，從各區情況看，禪城、南海、順德、高明、三水分別拆除2611畝、10760畝、17368畝、453畝、940畝。

　　佛山村改是廣東推動(dòng)“三舊”改造的一個(gè)縮影。報告顯示，2008年—2020年底，廣東共實(shí)施“三舊”改造92.6萬(wàn)畝，節約土地22.77萬(wàn)畝。在新增建設用地方面，“三舊”改造發(fā)揮巨大作用。對比廣東“三舊”改造累計完成面積與廣東城市建設用地面積增量，2008年—2018年累計完成改造總面積41.6萬(wàn)畝（277平方公里），此間廣東省建設用地面積累計增長(cháng)3130平方公里，可見(jiàn)“三舊”改造累計完成改造面積平均占累計建設用地面積增量的9%。

　　報告顯示，2008年—2020年底，“三舊”改造為全省提供城市基礎設施、公益性事業(yè)項目及公共綠地等用地11.58萬(wàn)畝。同期全省累計完成舊村莊改造面積20.49萬(wàn)畝（136.6平方公里），相當于騰出4個(gè)越秀區（33.80平方公里）面積。

　　村改成效不僅體現在存量挖掘上，在利用質(zhì)量上也有較大提升。經(jīng)過(guò)改造后，村集體收入約為改造前的3.4倍。從畝產(chǎn)效益數據看，2008年—2018年，廣東單位面積GDP產(chǎn)出從2008年的2.1億元/平方公里，提高至2018年的4.6億元/平方公里。

　　攻堅

　　節約集約用地推動(dòng)“騰籠換鳥(niǎo)”

　　產(chǎn)業(yè)空間是高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎，也是產(chǎn)業(yè)成長(cháng)的重要保障。

　　華為總裁任正非在2016年接受采訪(fǎng)時(shí)表示：“現在土地越來(lái)越少，越來(lái)越貴，產(chǎn)業(yè)成長(cháng)的可能空間就會(huì )越來(lái)越小?！迸c此同時(shí)，深圳、東莞、佛山等珠三角城市，創(chuàng )新“三舊”改造等措施。

　　東莞“三招”狠抓節約集約用地，加強土地收儲管理、升級“三舊”改造成效、加大批后監管力度。僅2016年，就通過(guò)“三舊”改造供地43宗共計2119畝，拉動(dòng)投資約196億元。

　　其實(shí)早在2008年，廣東對產(chǎn)業(yè)用地需求就已十分迫切。面對土地資源日趨飽和的境況，廣東把目光投向存量用地——舊城鎮、舊廠(chǎng)房、舊村莊。在頂層設計與基層創(chuàng )新合力下，原國土資源部和廣東省政府在這一年合作共建節約集約用地試點(diǎn)示范省，推動(dòng)土地節約集約利用的政策創(chuàng )新——“三舊”改造應運而生。

　　從一開(kāi)始，廣東“三舊”改造，就表現出了復雜和探索性強兩大特征。不少“三舊”用地屬于歷史用地，加上普遍利益主體眾多，征拆復雜、產(chǎn)業(yè)導入要求高、稅費征收項目復雜，亟待改革破題。例如，在村改過(guò)程中，佛山順德堅持“工改工”為主，以改革突破的思維有效管控工業(yè)用地成本；統籌封閉運作13.5萬(wàn)畝村級工業(yè)園改造收支，以“工改商（?。表椖渴找嫫胶狻肮じ墓ぁ薄肮じ木G”項目投入……

　　廣東各地改造模式雖各有不同，但面對收益不平衡問(wèn)題時(shí)，以明確集體和國有土地混合改造等具體操作辦法，縮小“工改商”“工改居”與“工改工”項目的收益差，促進(jìn)各類(lèi)項目均衡推進(jìn)。

　　為吸引高端產(chǎn)業(yè)向中心城區聚集，今年1月廣州市住建局印發(fā)通知，專(zhuān)門(mén)把廣州劃分為3個(gè)圈層，按照土地所處區域位置，對各圈層城市更新的產(chǎn)業(yè)建設規定占比，第一圈層不低于60％，第二圈層不低于40％——這是廣州乃至全國首次針對城市更新提出產(chǎn)業(yè)建設量占總建設量的最低比例要求。專(zhuān)家解讀圈層劃分時(shí)表示，以“三環(huán)”來(lái)劃分明確產(chǎn)業(yè)規劃，就是要對標國際城市的先進(jìn)經(jīng)驗，以產(chǎn)業(yè)驅動(dòng)城市發(fā)展的模式，實(shí)現產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化、產(chǎn)城融合的目標。

　　據廣東省自然資源廳一級巡視員張英奇介紹，2008年—2020年底，全省通過(guò)改造共完成產(chǎn)業(yè)結構調整項目4607個(gè)，占改造項目總數的55.9%，為新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)騰出了用地空間。

　　變革

　　從經(jīng)濟考量向有機更新轉變

　　日前，住建部發(fā)布通知，就《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)稿”）公開(kāi)征求意見(jiàn)。意見(jiàn)稿提出，嚴格控制大規模拆除、大規模增建、大規模搬遷，確保住房租賃市場(chǎng)供需平穩。同時(shí)，強調保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延續城市特色風(fēng)貌。

　　廣東省“三舊”改造協(xié)會(huì )專(zhuān)家庫成員胡青善在接受采訪(fǎng)時(shí)表示，意見(jiàn)稿主要是針對城市老城區，“在廣東‘三舊’改造的實(shí)踐中，包括東莞、佛山，很多舊村莊舊廠(chǎng)房土地利用非常低效，宜拆除重建”。

　　地方政府在“三舊”改造過(guò)程中，也會(huì )發(fā)現“三舊”改造不是簡(jiǎn)單的“以舊換新”，提升城市品質(zhì)、加強基層治理、推動(dòng)鄉村振興等課題，都可以系統性融入到“三舊”改造過(guò)程中。

　　坂田天安云谷項目位于深圳中部核心區坂雪崗科技城。2012年8月，項目以拆除重建進(jìn)行城市更新，經(jīng)過(guò)改造，天安云谷形成科技創(chuàng )新與商業(yè)、文化、地區經(jīng)濟、城市發(fā)展的一體化融合的產(chǎn)城社區。更新前，項目所在村集體負債約6000萬(wàn)元。更新后村集體不僅沒(méi)有負債，還擁有了市值超30億元的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，實(shí)現政府、開(kāi)發(fā)主體、村集體等多贏(yíng)局面。

　　當前，廣州入選全國首批國際消費中心城市。圍繞廣州打造國際消費中心城市的機遇，廣州著(zhù)力促使區轄內天河路商圈、珠江新城商圈、天河東部新商圈協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展，推動(dòng)城市舊空間轉變?yōu)槌鞘行旅?。華南城市研究會(huì )會(huì )長(cháng)、暨南大學(xué)教授胡剛分析，過(guò)去中國城市注重外延發(fā)展，通過(guò)發(fā)展郊區去拓展城市邊界，如今推動(dòng)城市內涵發(fā)展逐漸成為主流，城市更新已成為廣州實(shí)現老城市新活力、“四個(gè)出新出彩”的重要舉措。

　　啟示

　　因地制宜探索有機更新機制

　　城市更新，離不開(kāi)與產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)、與市場(chǎng)的互動(dòng)。

　　10多年來(lái)，廣東結合不同城市發(fā)展特點(diǎn)，因地制宜開(kāi)展“三舊”改造工作，大大緩解了產(chǎn)業(yè)空間不足，拉動(dòng)了社會(huì )固定投資，引進(jìn)了新的業(yè)態(tài)，為城市帶來(lái)了新的GDP增量，探索出一系列推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的體制機制。

　　據不完全統計，2009年—2020年，僅珠三角9市就頒布了接近1600份與“三舊”改造有關(guān)的文件。今年3月1日，全國“三舊”改造（城市更新）領(lǐng)域首部省級政府規章《廣東省舊城鎮舊廠(chǎng)房舊村莊改造管理辦法》正式實(shí)施，標志著(zhù)廣東舊改法治建設進(jìn)入新階段。

　　回過(guò)頭看，“三舊”改造不僅緩解了產(chǎn)業(yè)空間不足的發(fā)展問(wèn)題，對鄉村振興、文化保護、基層治理等主題也有密切呼應。南方城市智庫認為，在10多年來(lái)的探索實(shí)踐中，廣東“三舊”改造抓住不同城市的特點(diǎn)，因地制宜出臺相關(guān)文件，厘清了政府與市場(chǎng)的邊界，激發(fā)了開(kāi)發(fā)主體與社區居民的積極性，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，撬動(dòng)區域龐大的城市更新系統。

　　從經(jīng)驗推廣的角度看，足夠多的“三舊”改造樣本——既有廣深這樣的特大城市，也有佛山、東莞這樣制造業(yè)底色鮮明的城市，以及珠海、中山等“小而美”城市，經(jīng)驗可復制性強；

　　從產(chǎn)業(yè)升級的角度看，為避免把“三舊”改造變成房地產(chǎn)投資，佛山、東莞推出一系列的產(chǎn)業(yè)扶持措施，包括資金獎勵、專(zhuān)項基金扶持、稅費返還等，確?！叭f”改造不走樣；

　　從文化保護的角度看，廣州永慶坊和佛山嶺南新天地等城市新地標，以“修舊如舊”的方式更新，吸引社會(huì )關(guān)注，再度成為城市流量的風(fēng)口……

　　廣東的“三舊”改造的成功案例與經(jīng)驗，深入挖潛了中國城鎮化紅利，進(jìn)一步提升了城市的人氣與流量、產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)值、內涵與品質(zhì)，實(shí)現城市的有機更新。究其根本，是廣東立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的一次先鋒探索，體現了廣東作為改革開(kāi)放排頭兵、先行地、實(shí)驗區的重要價(jià)值。

　　當前，廣東正朝著(zhù)全面建設自然資源高效利用示范省的目標大步邁進(jìn)。在城市更新取得明顯成效的同時(shí)，如何更好實(shí)現公平與正義，仍需繼續思考與完善，以適應中國城鎮化和廣東高質(zhì)量發(fā)展的偉大進(jìn)程。