開(kāi)展“證照分離”改革，有利于釋放企業(yè)創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)活力，推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境法治化、國際化、便利化。同時(shí)，相關(guān)改革措施的實(shí)施，涉及現有法律法規和國務(wù)院文件規定在執行和適用上的調整，做好法治保障工作是確保改革能否落到實(shí)處的重要環(huán)節。此外，改革還要強化事中事后監管，探索建立監管履職標準——

“證照分離”正在加速。

9月27日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國推開(kāi)“證照分離”改革的通知》，明確要求從今年11月10日起，在全國對第一批106項涉企行政審批事項實(shí)行改革，推進(jìn)“照后減證”。

10月16日，市場(chǎng)監管總局局長(cháng)張茅明確表示，全國工商和市場(chǎng)監管部門(mén)要在10月23日前完成動(dòng)員部署，建立形成由主要負責同志親自?huà)鞄浀牟块T(mén)協(xié)調機制，逐一制定出臺直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化準入服務(wù)等具體管理措施，并于11月10日前將具體措施報送總局備案，同時(shí)向社會(huì )公開(kāi)，確保改革在全國同步正式實(shí)施。

那么，“證照分離”如何分？又該怎么管？需要哪些配套改革？針對這些問(wèn)題，記者采訪(fǎng)此前試點(diǎn)的上海、山東等地相關(guān)部門(mén)和人士。

做好法治保障工作

“證照分離”改革措施的實(shí)施，既涉及現有法律法規和國務(wù)院文件規定在執行和適用上的調整，也涉及地方政府部門(mén)法定職責的調整，在地方性法規、地方政府規章和規范性文件方面也有許多法律問(wèn)題需要進(jìn)一步明確。因此，做好法治保障工作是確?！白C照分離”改革能否落到實(shí)處的重要環(huán)節。

“對取消和改變審批方式的項目，要有針對性地設計后續監管措施，在法規、規章、行政規范性文件等配套性制度中要加強事后備案、事中跟蹤檢查、信用管理等，強化審批實(shí)施機關(guān)的監管職責?！彼痉ú啃姓谭▍f(xié)調監督局負責人趙振華解釋說(shuō)，“比如，對實(shí)行告知承諾的行政許可事項，不是取消審批，而是審批方式發(fā)生轉變，審批的法定條件還在，市場(chǎng)主體取得審批后，要達到法定條件后才能從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，否則就是違反法律規定?！?/span>

據趙振華介紹，這次“證照分離”改革涉及《國際海運條例》《化妝品衛生監督條例》2部行政法規、1個(gè)《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務(wù)院412號令）的修改。目前，司法部正在會(huì )同有關(guān)部門(mén)研究修改這兩個(gè)條例和國務(wù)院412號令，涉及的部門(mén)規章有關(guān)部門(mén)也正在積極研究修改。

但趙振華同時(shí)也表示，這次“證照分離”改革中，取消審批和審批改備案的項目，均是行政法規設定的，不涉及法律修改?！鞍凑铡殴芊母锏姆ㄖ伪Ｕ瞎ぷ髟瓌t，國務(wù)院決定公布后，規定的有關(guān)改革措施就生效了，該取消的許可就取消了，許可該改備案的就改備案了?！壁w振華說(shuō)，“這也就意味著(zhù)，從11月10日起，《通知》中的有關(guān)改革措施就生效了，有關(guān)落實(shí)措施和制度就要及時(shí)跟進(jìn)，不需要等到行政法規和國務(wù)院文件修改，不能把行政法規、部門(mén)規章未及時(shí)修改作為延緩落實(shí)‘證照分離’改革的借口和擋箭牌?！?/span>

程序創(chuàng )新至關(guān)重要

國務(wù)院印發(fā)的通知規定，此次改革涉及的106項涉企行政審批事項，將分別按照直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化準入服務(wù)等4種方式推開(kāi)。

上海是“證照分離”的首批試點(diǎn)地區。本次106項涉企行政審批事項正是在上海等地已經(jīng)開(kāi)展試點(diǎn)的163項中選取的，并以“優(yōu)化準入服務(wù)”覆蓋了上海等地試點(diǎn)的“提高透明度和可預期性”及“強化準入監管”這兩種改革方式。

根據實(shí)踐，這幾種方式在推進(jìn)中各有側重點(diǎn)，需要在程序和環(huán)節上創(chuàng )新。

據上海市工商局局長(cháng)陳學(xué)軍介紹，對于取消審批的事項，改革重點(diǎn)在于事項風(fēng)險源頭可控、市場(chǎng)主體風(fēng)險可擔、事中事后監管可行；對于取消審批、改為備案的事項，改革重點(diǎn)在于事前備案注重當場(chǎng)辦結，事后備案注重規范監管；對于簡(jiǎn)化審批，實(shí)行告知承諾制的事項，改革重點(diǎn)在于精準選擇告知承諾使用的事項以及審批環(huán)節；對于加強市場(chǎng)準入管理的事項，改革重點(diǎn)在于依法創(chuàng )新監管舉措，確保管得到位。

“證照分離”改革有100多個(gè)涉企事項，涉及部門(mén)多、層級多，涵蓋事項多，只有上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)同，才能合力推動(dòng)改革任務(wù)落實(shí)。

陳學(xué)軍表示，上海的經(jīng)驗是積極與相關(guān)審批部門(mén)溝通，在全面梳理審批事項目錄的基礎上，形成相關(guān)審批事項經(jīng)營(yíng)范圍規范表述，同時(shí)依托上海市法人信息共享與應用系統（市法人庫），牽頭各相關(guān)審批部門(mén)建立全程信息化“雙告知”工作規程。截至今年8月底，“證照分離”“雙告知”涉及11個(gè)審批部門(mén)，共推送11.84萬(wàn)條，接收率達99%，保證了改革順利推進(jìn)。

國務(wù)院部署擴大“證照分離”改革試點(diǎn)工作以來(lái)，山東省在29個(gè)國家級功能區全面復制推廣了上海經(jīng)驗。在這一過(guò)程中，溝通協(xié)調各部門(mén)也是工作重點(diǎn)。

據山東省工商局局長(cháng)李關(guān)賓介紹，山東省成立了“證照分離”改革試點(diǎn)工作聯(lián)席會(huì )議，還召開(kāi)了由各市編辦、市工商局和部分功能區管委會(huì )負責同志參加的座談會(huì )，由各市和功能區結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)需求，對103項改革事項全面分析，逐項明確了具體實(shí)施機關(guān)和監管責任部門(mén)，對保留的許可事項，逐項梳理了辦事依據、申報材料和辦理程序，審批時(shí)限普遍壓縮了三分之一以上。

強化事中事后監管

結合“證照分離”改革，各試點(diǎn)地區先后拓展了“單一窗口”“就近服務(wù)”“網(wǎng)上服務(wù)”“一次辦成”等一系列創(chuàng )新舉措，使企業(yè)辦事更加便利。問(wèn)卷調查顯示，認為“證照分離”以來(lái)營(yíng)商環(huán)境有所改善的企業(yè)達到88％，認為辦理許可事項更加便利的企業(yè)達到93％。

截至今年8月底，全國共辦理“證照分離”改革事項34.72萬(wàn)件，惠及企業(yè)33.36萬(wàn)戶(hù)。從市場(chǎng)主體的反饋來(lái)看，“證照分離”改革有效降低了企業(yè)制度性交易成本，已經(jīng)成為進(jìn)一步破解“準入不準營(yíng)”、改善營(yíng)商環(huán)境的有效舉措。

然而，“證照分離”改革在方便企業(yè)的同時(shí)，也給監管工作帶來(lái)了新的挑戰。此前上海試點(diǎn)中就曾發(fā)現，實(shí)行告知承諾后，有的企業(yè)假承諾、假落實(shí)，在事后檢查中才被查出，及時(shí)實(shí)行了停業(yè)整頓。

為此，上海市積極推進(jìn)建立以信用監管為核心的新型監管機制，全面推行“雙隨機、一公開(kāi)”監管改革，將34項工商行政檢查事項全部納入隨機抽查事項清單，并實(shí)現隨機抽查事項、標準、程序、對象、結果全公開(kāi)。

同時(shí)，上海市建設了事中事后綜合監管平臺，進(jìn)一步完善失信聯(lián)合懲戒機制?！吧虾Ｊ兄贫▽?shí)施《企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄管理辦法》《嚴重違法失信企業(yè)名單管理辦法》，已有40萬(wàn)戶(hù)企業(yè)被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄并向社會(huì )公示；協(xié)助各級人民法院公示股權凍結信息1.6萬(wàn)條，涉及金額約3500億元；在國有土地出讓、申請海關(guān)認證企業(yè)等工作中，配合有關(guān)部門(mén)對1.8萬(wàn)戶(hù)企業(yè)開(kāi)展信用核查，對經(jīng)營(yíng)異常企業(yè)予以限制或禁入?！标悓W(xué)軍表示，這些監管措施確保上海的“證照分離”改革試點(diǎn)取得了較好成效。

“國務(wù)院印發(fā)的通知對實(shí)行告知承諾的事項，明確規定要全覆蓋例行檢查，發(fā)現實(shí)際情況與承諾內容不符的，依法撤銷(xiāo)審批并予以從重處罰?！睆埫┮脖硎?，改革要強化事中事后監管，切實(shí)貫徹“誰(shuí)審批、誰(shuí)監管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監管”原則，全面推進(jìn)“雙隨機、一公開(kāi)”監管，構建全國統一的“雙隨機”抽查工作機制和制度規范，逐步實(shí)現跨部門(mén)“雙隨機”聯(lián)合抽查常態(tài)化，推進(jìn)抽查檢查信息統一歸集和全面公開(kāi)，建立完善懲罰性賠償、“履職照單免責、失職照單問(wèn)責”等制度，探索建立監管履職標準，使基層監管部門(mén)在“雙隨機”抽查時(shí)權責明確、放心履職。