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廣東省人民政府辦公廳轉發(fā)省財政廳

省發(fā)展改革委人民銀行廣州分行關(guān)于

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )

資本合作模式實(shí)施意見(jiàn)的通知

各地級以上市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門(mén)、各直屬機構：

　　省財政廳、省發(fā)展改革委、人民銀行廣州分行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》已經(jīng)省人民政府同意，現轉發(fā)給你們，請認真貫徹實(shí)施。實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題，請徑向省財政廳、省發(fā)展改革委、人民銀行廣州分行反映。

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廣東省人民政府辦公廳

2015年7月15日

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關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和

社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)

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省財政廳　省發(fā)展改革委　人民銀行廣州分行

　　為改革創(chuàng )新公共服務(wù)供給機制，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，在改善民生中培育經(jīng)濟增長(cháng)新動(dòng)力，根據《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2015〕42號）要求，結合我省實(shí)際，現就在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式提出以下實(shí)施意見(jiàn)：

　　一、總體要求

　　認真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院和省委、省政府決策部署，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，加快政府職能轉變，創(chuàng )新財政投融資機制，推廣運用政府與社會(huì )資本合作模式，引導和鼓勵社會(huì )資本參與公共服務(wù)供給，改革創(chuàng )新公共服務(wù)供給機制和投入方式，為我省在新常態(tài)下穩增長(cháng)、促改革、調結構、惠民生、防風(fēng)險注入新動(dòng)力，切實(shí)為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。
　　二、基本原則

　?。ㄒ唬┱龑?，市場(chǎng)運作。政府向社會(huì )資本開(kāi)放部分基礎設施及公共服務(wù)項目，通過(guò)市場(chǎng)化運作，將政府的政策目標、社會(huì )目標與社會(huì )資本的運營(yíng)效率、技術(shù)進(jìn)步有機結合，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。
　?。ǘ┝苛Χ?，注重實(shí)效。依據財政中長(cháng)期規劃，有序推進(jìn)項目實(shí)施，控制政府支出責任，防止加劇財政收支矛盾。從項目全生命周期分析比較，確保采用PPP模式后有效提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量，降低項目成本。
　?。ㄈ╋L(fēng)險分擔，合作共贏(yíng)。厘清政府與市場(chǎng)邊界，商業(yè)風(fēng)險原則上由社會(huì )資本承擔，政策、法律和最低需求等風(fēng)險由政府承擔，不可抗力風(fēng)險由政府和社會(huì )資本合理分擔。通過(guò)推廣PPP模式，較好地平滑年度間財政支出波動(dòng)，社會(huì )資本獲得穩定合理的長(cháng)期投資回報，人民群眾享受到更好的公共服務(wù)。
　?。ㄋ模┱\信守法，公開(kāi)透明。政府和社會(huì )資本依法開(kāi)展合作，保護各方合法權益，堅持平等協(xié)商、互惠互利、誠實(shí)守信、嚴格履約。依法充分披露項目信息，保障公眾知情權，接受社會(huì )監督。
　　三、廣泛運用PPP模式提供公共服務(wù)

　　各地要根據PPP模式特點(diǎn)，結合本地區公共服務(wù)需要，兼顧資源有效配置及項目合理布局，加強政策引導，積極推廣運用PPP模式，增強公共產(chǎn)品供給能力。重點(diǎn)關(guān)注以下領(lǐng)域：

　?。ㄒ唬┙煌ɑA設施建設。包括鐵路、公路、城市軌道交通、隧道、機場(chǎng)及配套服務(wù)設施、航電樞紐、港口、內河航運設施等。
　?。ǘ┧こ?。包括引調水工程、水利樞紐、水源工程、堤防整治等。
　?。ㄈ┦姓迷O施。包括供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市地下綜合管廊、園林綠化、公園配套服務(wù)、公共交通、道路橋梁、照明、停車(chē)設施等。
　?。ㄋ模┺r業(yè)設施。包括農田水利、水土保持、糧食倉儲、市場(chǎng)交易設施等。
　?。ㄎ澹┥鐣?huì )事業(yè)。包括教育、醫療、養老、體育健身、旅游、文化、創(chuàng )業(yè)服務(wù)設施等。
　?。┥鷳B(tài)環(huán)境保護。包括環(huán)境監測、生態(tài)保護、資源循環(huán)利用、污染治理等。
　?。ㄆ撸┍Ｕ闲园簿庸こ?。包括棚戶(hù)區改造、公共租賃住房等。
　?。ò耍┢渌?。包括能源、林業(yè)、科技等其他政府有責任提供并適宜市場(chǎng)化運作的基礎設施和公共服務(wù)項目。
　　對于在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按照《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執行。
　　四、合理確定項目運作方式

　　PPP項目具體運作方式主要由收費定價(jià)機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿(mǎn)處置等因素決定。主要包括以下類(lèi)型：BOT（建設－運營(yíng)－移交）、BOO（建設－擁有－運營(yíng)）、TOT（轉讓?zhuān)\營(yíng)－移交）、ROT（改建－運營(yíng)－移交）、LOT（租賃－運營(yíng)－移交）、BBO（購買(mǎi)－建設－運營(yíng)）、O&M（委托運營(yíng)）、MC（管理合同）等。各地應優(yōu)先選擇能夠實(shí)現全生命周期績(jì)效管理的運作方式，如BOT、LOT、TOT、ROT、BBO等。PPP項目具體運作方式不包括BT（建設－移交）類(lèi)型。
　　五、規范項目管理

　?。ㄒ唬┳龊庙椖?jì)?。各地從適宜采用PPP模式的領(lǐng)域中，優(yōu)先選擇投資規模較大、有穩定現金流、收費定價(jià)機制靈活透明、市場(chǎng)化程度較高、需求長(cháng)期穩定的項目，按已建項目、在建項目、新建項目等分類(lèi)建立本地區項目?jì)鋷?。各地級以上市、各縣（市、區）財政部門(mén)將本地區項目?jì)湫畔蟊炯壢嗣裾_定后，逐級上報省財政廳，由省財政廳匯總并建立全省項目?jì)鋷?。項目庫信息按工作需要由省發(fā)展改革委等相關(guān)部門(mén)共享。
　?。ǘ┰u估篩選項目。各地從本地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃和公共服務(wù)需求實(shí)際出發(fā)，對儲備項目進(jìn)行初步篩選。各級財政部門(mén)根據篩選結果逐項開(kāi)展物有所值評估和財政承受能力論證。列入財政部地方政府性債務(wù)風(fēng)險預警名單的高風(fēng)險地區，應在確保償還到期債務(wù)的前提下，進(jìn)行新建PPP項目的財政承受能力論證。各級財政部門(mén)根據評估和論證情況，制定年度和中期項目實(shí)施計劃，報同級人民政府審定實(shí)施。
　　物有所值評估，是指與傳統政府采購模式進(jìn)行比較分析，確保項目全生命周期，采用PPP模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運營(yíng)效率，或者降低項目成本。
　　財政承受能力論證，是指要合理控制PPP項目財政支出責任負擔水平，確保本級實(shí)施的PPP項目每年需從預算中安排的支出責任（包括股權投資、運營(yíng)補貼、風(fēng)險承擔、配套投入等）不超過(guò)本級一般公共預算支出的10%。

　?。ㄈ┻x擇合作對象。各地要嚴格按照預算法、合同法、政府采購法及其實(shí)施條例等法律法規，通過(guò)公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、單一來(lái)源采購、競爭性磋商等方式，選擇社會(huì )資本投資人?？山Y合行業(yè)項目特點(diǎn)，依法適當簡(jiǎn)化政府采購環(huán)節，提高合作對象選擇效率和質(zhì)量。要依托政府采購信息平臺，及時(shí)發(fā)布采購公告和結果等信息。根據項目實(shí)際情況和要求，綜合考慮專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實(shí)力和信用狀況等因素，擇優(yōu)確定誠實(shí)守信、安全可靠的社會(huì )資本投資人。推動(dòng)融資平臺公司與政府脫鉤，對已經(jīng)建立現代企業(yè)制度、實(shí)現市場(chǎng)化運營(yíng)的融資平臺公司，在其承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì )資本參與當地政府和社會(huì )資本合作項目。嚴禁融資平臺公司通過(guò)保底承諾等方式參與政府和社會(huì )資本合作項目，進(jìn)行變相融資。
　?。ㄋ模┩晟坪贤芾?。政府與社會(huì )資本應按照權責對等原則分配項目風(fēng)險，按照激勵相容原則科學(xué)設計合同條款。政府指定的項目實(shí)施機構應與社會(huì )資本投資人依法簽訂項目合同，明確項目實(shí)施范圍及期限、責任風(fēng)險分擔、項目的功能和績(jì)效要求、產(chǎn)品和服務(wù)標準、價(jià)格和收費標準（屬于政府定價(jià)、政府指導價(jià)管理范圍的應當執行依法制定的政府指導價(jià)、政府定價(jià)）、補貼及調整機制、接管預案（對公共安全或國防安全等形成威脅時(shí)，政府應強制接管）、到期處置、違約責任和爭議解決程序等核心內容。政府指定相關(guān)機構依法參股項目公司的，應與社會(huì )資本投資人簽訂股東合同，明確出資比例和方式、收益分配辦法、風(fēng)險責任分擔、退出安排以及公司章程重要條款等事項。項目合同、股東合同等應報同級財政部門(mén)備案。正式合同約定的財政支出責任不得超出項目財政承受能力論證確定的范圍。合同簽訂后凡涉及政府出資或補貼、收費標準等政府方權利義務(wù)的實(shí)質(zhì)性變更，須經(jīng)同級財政部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)審核，并報同級人民政府同意。
　　合同雙方應誠實(shí)守信，嚴格履行合同約定的義務(wù)，保障公共服務(wù)持續有效。政府應保障合同的穩定性，不得因行政區劃調整、政府換屆、機構改革和負責人調動(dòng)等因素影響合同履行。政府因法律、行政法規修改、政策調整或者根據公共利益需要，要求提供合同約定以外的產(chǎn)品或服務(wù)的，或降低合同約定的價(jià)格和收費標準的，應當給予社會(huì )資本投資人相應補償。社會(huì )資本投資人應按合同標準提供產(chǎn)品或服務(wù)，不得單方中止建設運營(yíng)活動(dòng)，不得單方提高價(jià)格和收費標準。
　?。ㄎ澹┩咨平鉀Q爭議。政府和社會(huì )資本投資人應全面考慮項目全生命周期內可能引發(fā)爭議的情況，在合同中約定爭議解決條款。發(fā)生爭議或糾紛時(shí)，雙方應考慮長(cháng)期合作大局，依法選擇對抗性較低、規范性較強、有利于維護各方關(guān)系的解決方式。常見(jiàn)的爭議解決方式包括：友好協(xié)商、專(zhuān)家裁決、仲裁、訴訟等。為維護公共安全和公共利益，除法律規定或另行約定外，爭議期間雙方應保障項目的持續穩定運營(yíng)。
　　六、建立投資回報機制

　　各地政府應綜合考慮建設運營(yíng)成本、項目風(fēng)險、財政支出等因素，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權、合理定價(jià)、財政補貼等事先公開(kāi)的收益約定規則，使社會(huì )資本獲得長(cháng)期穩定的合理收益。對項目收入不能覆蓋成本和合理收益的，可通過(guò)政府付費等方式給予適當補貼，并從補貼建設向補貼運營(yíng)逐步轉變。各地政府應以項目運營(yíng)績(jì)效評價(jià)結果為依據，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運營(yíng)費用、實(shí)際收益率、財政中長(cháng)期承受能力等因素，建立動(dòng)態(tài)補貼機制。健全公共服務(wù)價(jià)格調整機制，完善政府價(jià)格決策聽(tīng)證制度，廣泛聽(tīng)取社會(huì )資本、公眾和有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，確保定價(jià)調價(jià)的科學(xué)性。除最低需求風(fēng)險外，政府補貼不得承諾社會(huì )資本回報水平。各級財政部門(mén)要將財政補貼等支出分類(lèi)納入同級政府預算，在中長(cháng)期財政規劃中予以統籌考慮，建立跨年度預算平衡機制。項目實(shí)施過(guò)程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。
　　七、防范債務(wù)風(fēng)險

　　各地運用PPP模式時(shí)要綜合考慮政府風(fēng)險轉移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的負擔。建立完善公共服務(wù)成本財政管理和會(huì )計制度，將項目涉及的運營(yíng)補貼、經(jīng)營(yíng)收費權和其他支付對價(jià)等，按照國家統一的會(huì )計制度進(jìn)行核算，納入年度預算、中期財政規劃，在政府財務(wù)報告中進(jìn)行反映和管理，并向本級人大或其常委會(huì )報告。要選擇適宜PPP模式的融資平臺公司存量項目進(jìn)行改造，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，改造項目應依法進(jìn)行資產(chǎn)評估，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣(mài)。要依法嚴格控制政府各類(lèi)或有債務(wù)，嚴防債務(wù)風(fēng)險轉移，切實(shí)防范和控制財政風(fēng)險。政府對社會(huì )資本投資人或項目公司按約定規則依法承擔特許經(jīng)營(yíng)權、合理定價(jià)、財政補貼等相關(guān)責任，不承擔社會(huì )資本投資人或項目公司的償債責任。除法律另有規定外，各地政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式提供擔保。各地級以上市和財政省直管縣財政部門(mén)應定期向省財政廳報送本區域內PPP項目目錄、財政支出責任情況、財政承受能力評估指標等，省財政廳匯總統計全省PPP項目財政支出責任，對預算編制和執行實(shí)施監督。
　　八、加強項目監督

　　項目公司要嚴格按合同約定組織工程建設和運營(yíng)，確保工程質(zhì)量，提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效、便利的公共產(chǎn)品。各地要建立健全由政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合評價(jià)體系。項目實(shí)施機構應組織開(kāi)展項目年度評估，重點(diǎn)分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性，及時(shí)評估存在的問(wèn)題和風(fēng)險，制訂相應措施，并報財政部門(mén)備案。年度評估結果要依法對外公開(kāi)，接受社會(huì )監督，并作為價(jià)格和收費標準、財政補貼等調整的參考依據。行業(yè)主管部門(mén)要加強對項目建設質(zhì)量、運營(yíng)標準和安全的監督，保障公共產(chǎn)品的質(zhì)量、效率和延續性。
　　九、健全退出機制

　　政府和社會(huì )資本合作期滿(mǎn)后，要按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時(shí)組織開(kāi)展項目驗收、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)交割、登記入賬等工作，并按照國家統一的會(huì )計制度進(jìn)行核算，在政府財務(wù)報告中進(jìn)行反映和管理。如遇不可抗力或違約事件導致合作提前終止時(shí)，應及時(shí)做好接管，保障公共利益不受侵害。項目移交完成后，財政部門(mén)應組織對項目產(chǎn)出、成本效益、監管成效、可持續性、PPP模式應用等進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，并按相關(guān)規定公開(kāi)評價(jià)結果。評價(jià)結果作為政府開(kāi)展PPP模式管理工作決策參考依據。
　　十、落實(shí)保障措施

　?。ㄒ唬┓e極組織推廣實(shí)施。各地要充分認識在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP模式的重要意義，勇于擔當，積極作為，科學(xué)合理運用PPP模式，盤(pán)活社會(huì )資本，創(chuàng )新投融資機制，加快基礎設施建設，提高公共服務(wù)水平，促進(jìn)本地區經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。
　?。ǘ┙f(xié)同管理機制。省各有關(guān)部門(mén)要按照職能分工負責相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強對各地推廣PPP模式的指導和監督。省財政部門(mén)要牽頭負責政策溝通協(xié)調和信息交流，完善協(xié)同管理機制，統籌做好省級PPP項目全生命周期管理工作，加強對市縣PPP項目財政支出責任監控。各行業(yè)主管部門(mén)，要結合本行業(yè)特點(diǎn)，積極運用PPP模式提供公共服務(wù)，探索完善相關(guān)監管制度體系。稅務(wù)、審計、質(zhì)監、價(jià)格、監察等部門(mén)依法履行監管職責。如有必要，可引入社會(huì )專(zhuān)業(yè)機構參與項目前期準備、評估、組織和管理等咨詢(xún)及輔助工作。市、縣政府統籌負責本級政府PPP項目的決策管理和推進(jìn)實(shí)施。
　?。ㄈ┖?jiǎn)化項目審核流程。要減少項目審批環(huán)節，建立項目實(shí)施方案聯(lián)評聯(lián)審機制。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續。有關(guān)部門(mén)不得在現有的行政審批事項以外增設其他審批環(huán)節，對實(shí)施方案中已明確的內容不再作實(shí)質(zhì)性審查，要制定簡(jiǎn)化PPP項目審批手續的辦理流程。
　?。ㄋ模┩晟曝斦龀执胧?。各地政府可根據自身財力狀況設立PPP融資支持基金、對PPP項目前期費用給予適當補貼，對項目融資適當給予貼息，依據績(jì)效評價(jià)結果給予適當獎勵。積極幫助符合條件的PPP項目納入國家試點(diǎn)范圍，爭取相關(guān)資金和政策扶持。爭取中央財政以獎代補資金，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為PPP項目。支持項目公司利用外國政府、國際金融組織貸贈款。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構共同發(fā)起設立基金，并通過(guò)引入結構化設計，吸引更多社會(huì )資本參與。
　?。ㄎ澹﹦?chuàng )新金融服務(wù)。鼓勵金融機構針對PPP模式特點(diǎn)，創(chuàng )新金融產(chǎn)品和服務(wù)，優(yōu)化信貸評審方式，積極為符合條件的PPP項目給予中長(cháng)期信貸等融資支持，可提前介入項目前期準備工作，參與項目的策劃、融資、建設和運營(yíng)。靈活運用公司債券、企業(yè)債券、中期票據、定向票據、項目收益債券、項目收益票據、資產(chǎn)支持票據等方式進(jìn)行項目融資。鼓勵社保資金、保險資金按照市場(chǎng)化原則，創(chuàng )新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與PPP項目。鼓勵證券、保險等金融機構以及融資擔保機構積極開(kāi)發(fā)適合PPP項目的金融產(chǎn)品。依托各類(lèi)產(chǎn)權、股權交易場(chǎng)所，為社會(huì )資本提供多元化、規范化、市場(chǎng)化的退出渠道。金融監管部門(mén)應加強監督管理，引導金融機構正確識別、評估和控制風(fēng)險，按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續原則支持PPP項目融資。
　?。┍Ｕ享椖坑玫?。實(shí)行多樣化土地供應，保障PPP項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，連同公共設施一并移交政府；實(shí)現抵押權后改變項目性質(zhì)應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準后實(shí)施。
　?。ㄆ撸﹥?yōu)化發(fā)展環(huán)境。各地政府要加大宣傳力度，可采取集中組織PPP項目推介會(huì )等方式，引導社會(huì )資本積極響應，提高項目合作成功率。建設PPP專(zhuān)家庫和項目庫，通過(guò)統一信息發(fā)布平臺，及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)項目評審、建設、運營(yíng)、成本、價(jià)格、公共服務(wù)質(zhì)量等信息。鼓勵社會(huì )中介機構積極參與項目建設，提供法律、財務(wù)、咨詢(xún)等專(zhuān)業(yè)服務(wù)。開(kāi)展業(yè)務(wù)人員培訓，加快形成政府、高校、企業(yè)、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構聯(lián)合培養人才的機制，建設一支高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人才隊伍。