轉發(fā)國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好治理
開(kāi)發(fā)農村“四荒”資源工作的通知



各市、縣、自治縣人民政府，省府直屬有關(guān)單位：

　　現將《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好治理開(kāi)發(fā)農村“四荒”資源工作的通知》

（國辦發(fā)〔１９９９〕１０２號）轉發(fā)給你們，經(jīng)省人民政府同意，根據我省的

實(shí)際，提出如下意見(jiàn)，請一并貫徹執行。

　　一、農村集體所有的“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”（下稱(chēng)“四荒”，包括荒

地、荒沙、荒草和荒水等）屬“未利用地”。對未利用地，按照土地類(lèi)型，由縣

級人民政府組織土地行政主管部門(mén)分別會(huì )同農業(yè)、林業(yè)、水利、水產(chǎn)等有關(guān)部門(mén)

進(jìn)行界定和確權工作。

　　二、對農村集體所有的“四荒”地實(shí)行承包、租賃或拍賣(mài)形式進(jìn)行的開(kāi)發(fā)，

必須按有關(guān)法律、規章以及《廣東省農村社區合作經(jīng)濟承包合同管理條例》等規

定辦理，并簽訂書(shū)面合同。如承包、租賃或拍賣(mài)對象是本集體經(jīng)濟組織以外的單

位或個(gè)人，應先征得村民會(huì )議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，

并按規定程序報縣級以上（含縣級）人民政府批準。

　　三、對于權屬不明確，存在爭議的“四荒”地，在問(wèn)題沒(méi)有解決前，不得進(jìn)

行使用權承包、租賃或拍賣(mài)。耕地、林地以及國有未利用地不得作為農村“四荒”

地進(jìn)行承包、租賃和拍賣(mài)。由縣級人民政府規劃認定的宜林“四荒地”，不能用

于其他農業(yè)開(kāi)發(fā)。

　　四、農村“四荒”開(kāi)發(fā)治理工作，由各級人民政府領(lǐng)導，農業(yè)行政主管部門(mén)

歸口負責，國土、水利、林業(yè)、水產(chǎn)等有關(guān)部門(mén)配合，共同開(kāi)展工作。各部門(mén)要

根據職能分工，通力合作，落實(shí)各自的管理責任。地方各級政府要高度重視這項

工作，切實(shí)加強領(lǐng)導，做好統籌協(xié)調工作，保證我省“四荒”資源開(kāi)發(fā)治理工作

健康、有序進(jìn)行。

　　五、近期各地要在對本地區的“四荒”治理開(kāi)發(fā)情況作一次專(zhuān)項清理檢查，

糾正與本通知精神不一致的政策措施和治理開(kāi)發(fā)行為。





　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　廣東省人民政府辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○○年二月十六日








國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好
治理開(kāi)發(fā)農村“四荒”資源工作的通知

國辦發(fā)〔１９９９〕１０２號



各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

　　治理開(kāi)發(fā)農村集體所有的“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“四荒”，

包括荒地、荒沙、荒草和荒水等）是提高植被覆蓋率，防治水土流失和土地荒漠

化，改善生態(tài)環(huán)境和農業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農民脫貧致富和農業(yè)可持續發(fā)展的一項

重大戰略措施。近年來(lái)，各地認真貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于治理開(kāi)發(fā)農村“四荒”

資源進(jìn)一步加強水土保持工作的通知》（國辦發(fā)〔１９９６〕２３號文件）精神，

調動(dòng)了廣大農民及社會(huì )各方面的積極性，“四荒”治理開(kāi)發(fā)取得了顯著(zhù)成效。但

目前全國治理開(kāi)發(fā)“四荒”的進(jìn)展不平衡，有些地方還存在一些問(wèn)題。主要是：

有的地方追求眼前經(jīng)濟利益，破壞了林草植被，損害了生態(tài)環(huán)境；有的地方把林

地、耕地和國有土地及權屬有爭議的土地當作“四荒”，進(jìn)行使用權承包、租賃

或拍賣(mài)；有的地方“四荒”使用權的承包、租賃或拍賣(mài)程序不規范，隨意性大，

群眾參與不夠；有的地方監督管理不力，出現了“包而不治”、“買(mǎi)而不治”的

情況，承包、租賃或拍賣(mài)使用權的資金被擠占挪用，治理開(kāi)發(fā)成果受到侵犯等問(wèn)

題。

　　為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨的十五屆三中全會(huì )《關(guān)于農業(yè)和農村工作若干重大問(wèn)

題的決定》中關(guān)于“制定鼓勵政策，推進(jìn)荒山荒溝荒丘荒灘使用權的承包、租賃

和拍賣(mài)，加快開(kāi)發(fā)和治理，切實(shí)保障開(kāi)發(fā)者的合法權益”的精神，加強生態(tài)環(huán)境

建設，促進(jìn)農村經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院同意，現就進(jìn)一步做好治理開(kāi)發(fā)農村“四荒”

資源的有關(guān)工作通知如下：



　　一、在“四荒”使用權承包、租賃或拍賣(mài)前，必須做好“四荒”界定、

確權等基礎性工作



　?。ㄒ唬└鶕滦抻喌摹吨腥A人民共和國土地管理法》的規定，“四荒”屬于

“未利用地”。各級人民政府要據此嚴格界定“四荒”范圍和土地類(lèi)型，確定權

屬。承包、租賃或拍賣(mài)使用權的“四荒”地必須是農村集體經(jīng)濟組織所有的、未

利用的土地。耕地、林地、草原以及國有未利用土地不得作為農村“四荒”。

　　“四荒”界定必須通過(guò)政府組織土地行政主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)編制土地分

類(lèi)和劃定土地利用區規劃。在根據土地區位和利用條件確定“四荒”具體的治理

開(kāi)發(fā)方向后，再進(jìn)行使用權承包、租賃或拍賣(mài)。待“四荒”完成初步治理后，根

據其主導經(jīng)營(yíng)內容，依法分別由縣級以上人民政府發(fā)放土地證、林權證、草原證

或養殖使用證等相應的權屬證明，對“四荒”治理開(kāi)發(fā)工作實(shí)行依法管理。

　?。ǘ鄬俨幻鞔_、存在爭議的未利用土地，由縣級以上人民政府依法確認

權屬；在問(wèn)題沒(méi)有解決前，不得將其作為“四荒”進(jìn)行使用權承包、租賃或拍賣(mài)。

　?。ㄈΑ八幕摹币话銘瘸邪?、租賃或拍賣(mài)使用權，后進(jìn)行治理。但對一

些條件差、群眾單戶(hù)治理有困難的“四荒”，可先由集體經(jīng)濟組織作出規劃并完

成初步治理后，再將其使用權承包、租賃或拍賣(mài)給個(gè)人進(jìn)行后續治理開(kāi)發(fā)和管護。

　?。ㄋ模υ凇八幕摹笔褂脵嗟某邪?、租賃或拍賣(mài)中涉及到的“兩山”（自留

山、責任山）問(wèn)題，應慎重處理?！皟缮健笔橇值氐慕M成部分，不在“四荒”之

列。對承包后長(cháng)期沒(méi)有得到治理的責任山可由集體收回使用權，另行承包、租賃

或拍賣(mài)，但要重新簽訂合同并辦理林權變更登記手續。



　　二、對“四荒”使用權承包、租賃或拍賣(mài)必須嚴格按程序規范進(jìn)行，并

切實(shí)保護治理開(kāi)發(fā)者的合法權益



　?。ㄒ唬┺r村集體經(jīng)濟組織內的農民都有參與治理開(kāi)發(fā)“四荒”的權利，同時(shí)

積極支持和鼓勵社會(huì )單位和個(gè)人參與。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織內的農民

享有優(yōu)先權。

　?。ǘ┺r村“四荒”資源屬當地農民群眾集體所有，農村集體經(jīng)濟組織在實(shí)

施承包、租賃或拍賣(mài)“四荒”使用權之前，必須堅持公開(kāi)、公平、自愿、公正的

原則，充分發(fā)揚民主，廣泛征求群眾意見(jiàn)，應成立由村民代表參加的工作小組，

擬定方案，要規定治理開(kāi)發(fā)“四荒”的范圍、期限、方式（承包、租賃、拍賣(mài)等）

與程序、估價(jià)標準，明確治理開(kāi)發(fā)的內容和要求等，經(jīng)村民會(huì )議或者村民代表大

會(huì )討論通過(guò)。依照有關(guān)土地管理的法律、法規須報經(jīng)縣級以上人民政府批準的，

應辦理有關(guān)批準手續。如果承包、租賃或拍賣(mài)對象是本集體經(jīng)濟組織以外的單位

或者個(gè)人，必須經(jīng)村民會(huì )議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

　?。ㄈ┏邪?、租賃或拍賣(mài)“四荒”使用權，農村集體經(jīng)濟組織要與對方簽訂

合同或協(xié)議。合同或協(xié)議的內容應符合國家有關(guān)法律法規，并應依法明確雙方的

權利、義務(wù)和違約責任。合同和協(xié)議經(jīng)縣級人民政府批準生效后，雙方都應認真

履行。農村集體經(jīng)濟組織不得因負責人的變動(dòng)而隨意變更合同內容或解除合同。

采取拍賣(mài)方式的，要標定拍賣(mài)底價(jià)，實(shí)行公開(kāi)競價(jià)?！八幕摹笔褂脵喑邪?、租賃

或拍賣(mài)的期限最長(cháng)不得超過(guò)５０年。

　?。ㄋ模┮獓栏駡绦姓l(shuí)治理、誰(shuí)管護、誰(shuí)受益的政策，切實(shí)保護治理開(kāi)發(fā)者的

合法權益。治理開(kāi)發(fā)者在規定的承包、租賃或拍賣(mài)期限內享有“四荒”使用權。

“四荒”使用權受法律保護，依法享有繼承、轉讓?zhuān)ㄗ猓?、抵押或參股?lián)營(yíng)的權

利。要廣泛宣傳教育，增強干部群眾的法制觀(guān)念，提高其維護治理開(kāi)發(fā)者利益的

自覺(jué)性。執法部門(mén)要及時(shí)依法處理和打擊各類(lèi)損害、破壞、侵犯治理開(kāi)發(fā)成果的

行為。



　　三、建立穩定的投入機制，加強對“四荒”使用權承包、租賃或拍賣(mài)資

金的管理



　　為了加快“四荒”治理開(kāi)發(fā)進(jìn)程，必須調動(dòng)廣大農民和社會(huì )各方面的積極性，

堅持國家、地方、集體和個(gè)人一起上，多渠道、多層次籌集資金。各級政府要逐

步增加財政對治理開(kāi)發(fā)“四荒”的支持，引導信貸資金、社會(huì )資金更多地投向治

理開(kāi)發(fā)“四荒”。國家預算內生態(tài)建設資金、農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、扶貧資金、以

工代賑資金，以及水利、林業(yè)、農業(yè)等方面資金使用，應統籌安排，把治理開(kāi)發(fā)

農村“四荒”作為一項重要內容，有些資金可以直接支持到戶(hù)。銀行、信用社要

在加強管理、保證資金回收的基礎上增加“四荒”治理開(kāi)發(fā)的貸款，期限應長(cháng)一

些。

　　收取的承包、租賃或拍賣(mài)資金實(shí)行村有鄉管，可專(zhuān)戶(hù)儲存在農村信用社，由

鄉鎮農村集體資產(chǎn)管理機構代管。資金使用由農村集體經(jīng)濟組織決定，并實(shí)行帳

目公開(kāi)，只能用于“四荒”范圍內的水利設施建設、植樹(shù)造林種草和小型農田建

設等，任何單位和個(gè)人不得平調、挪用，不準用于非生產(chǎn)性開(kāi)支，更不準平分到

戶(hù)。要建立嚴格的資金使用申報和管理監督制度。收取的資金要列入農村集體資

產(chǎn)管理，資金的使用情況要定期向群眾公布，鄉鎮農村集體經(jīng)濟審計機構要進(jìn)行

專(zhuān)項審計，對違反規定的要堅決糾正，對貪污、挪用的要依法追究責任。



　　四、因地制宜制定“四荒”治理開(kāi)發(fā)規劃，加強監督檢查



　　“四荒”治理開(kāi)發(fā)必須以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化

為主要目標，以植樹(shù)種草為重點(diǎn)，合理安排農、林、牧、副、漁各業(yè)生產(chǎn)，具體

按照土地利用總體規劃進(jìn)行。要依照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人

民共和國水土保持法》、《中華人民共和國森林法》等有關(guān)法律法規，對“四荒”

資源治理開(kāi)發(fā)實(shí)施用途管制。各地要在土地利用總體規劃的控制和指導下，抓緊

制定“四荒”治理開(kāi)發(fā)實(shí)施計劃，提出鼓勵、適度限制和禁止發(fā)展的項目。

　　對位于江河源頭、干支流兩側、湖庫周?chē)?、石質(zhì)山區、風(fēng)沙干旱區、高山陡

坡地帶、山脈頂脊部位、生物多樣性豐富地區和其他生態(tài)環(huán)境脆弱地區適宜植樹(shù)

種草的“四荒”地，要大力植樹(shù)種草。對長(cháng)江上游、黃河中上游重點(diǎn)生態(tài)治理區，

要采取封山育林種草為主、人工促進(jìn)天然更新與人工造林相結合的方式，配套節

水工程等綜合水利設施建設，全面恢復和建設林草植被。

　　對東北、華北、西北沙化地區，實(shí)行分類(lèi)防治。將目前尚無(wú)治理條件的大漠

戈壁劃為封禁區，實(shí)施封禁，防止人為因素使其擴大蔓延；將有條件治理或利用

過(guò)度造成沙化的區域劃為治理區，以培育和保護林草植被為中心，配套水利工程

措施實(shí)施綜合治理；將已開(kāi)發(fā)利用，但有沙化危險的區域劃為保護利用區，實(shí)施

監測管理，防止退化為新的“沙荒”。

　　要充實(shí)和加強監督執法力量，加大監督檢查和執法力度，搞好“四荒”治理

開(kāi)發(fā)全過(guò)程的監管，保證治理開(kāi)發(fā)目標的實(shí)現。有關(guān)部門(mén)和農村集體經(jīng)濟組織應

定期對“四荒”的治理開(kāi)發(fā)情況和進(jìn)度進(jìn)行檢查，對治理開(kāi)發(fā)中的各種違法違規

行為，要依法進(jìn)行處罰。對于治理進(jìn)展緩慢，未達到合同或協(xié)議規定進(jìn)度的，要

提出限期治理的要求；對于長(cháng)期違約不治理開(kāi)發(fā)的，可以收回使用權。對于毀壞

林草植被種植農作物和其它掠奪式開(kāi)發(fā)造成水土流失的，破壞道路和農田水利、

水土保持工程設施的，以及將“四荒”改作非農用途的，要限期改正，否則收回

其使用權，并依法予以處罰。



　　五、加強部門(mén)協(xié)作，落實(shí)管理責任



　　治理開(kāi)發(fā)農村“四荒”工作，包括水土保持、造林種草、土地承包等多項內

容，涉及到國土資源、水利、農業(yè)、林業(yè)等多個(gè)部門(mén)，地方各級政府要高度重視

這項工作，切實(shí)加強領(lǐng)導，搞好統籌協(xié)調，不斷研究新情況，解決新問(wèn)題，總結

新經(jīng)驗。這項工作的歸口管理部門(mén)，由各省、自治區、直轄市人民政府根據實(shí)際

情況確定。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)應根據職能分工，落實(shí)各自的管理責任，通力合作，

加強對治理開(kāi)發(fā)農村“四荒”資源工作的服務(wù)、指導、監督和管理，及時(shí)幫助解

決農民和其他治理者在開(kāi)發(fā)治理中遇到的困難，保證“四荒”的承包、租賃或拍

賣(mài)與治理開(kāi)發(fā)工作健康、有序進(jìn)行。水利部門(mén)要做好“四荒”治理中的水土保持

方面的工作，協(xié)調水土流失的綜合治理，研究制定水土保持的工程措施規劃并組

織實(shí)施。林業(yè)部門(mén)要做好以生物措施防治水土流失方面的工作，制定宜林“四荒”

地造林綠化規劃，進(jìn)一步加強樹(shù)種的基礎研究工作，組織種苗供應、給予技術(shù)指

導并組織實(shí)施，依法對宜林“四荒”地確權發(fā)證。土地部門(mén)要會(huì )同有關(guān)部門(mén)進(jìn)一

步依法做好“四荒”的范圍、土地類(lèi)型界定、“四荒”開(kāi)發(fā)利用規劃，辦理使用

“四荒”的土地登記和土地開(kāi)發(fā)審批等有關(guān)手續。農業(yè)部門(mén)要做好“四荒”開(kāi)發(fā)

中的保土耕作措施，開(kāi)展農業(yè)技術(shù)、信息等方面的服務(wù)。

　　各地人民政府和有關(guān)部門(mén)要根據本通知精神，對“四荒”治理開(kāi)發(fā)情況進(jìn)行

一次專(zhuān)項清理檢查。凡是出臺的政策措施和治理開(kāi)發(fā)行為與本通知精神不一致的，

都要予以糾正。





　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中華人民共和國國務(wù)院辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 一九九九年十二月二十一日